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《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则释疑
一、修订的重大变化
与原发票管理办法相比，新发票管理办法的重大变化，表现在以下方面：
(一)补充和完善了有关防控措施
针对目前发票违法行为的新动向，新办法对原办法规定的有关防控措施作了以下三个方面的补充和完善：
1、进一步严密防范和制止假发票的制作、扩散和使用
原办法已经明确禁止伪造、变造、转借、转让发票的行为，新办法针对目前假发票制作、扩散和使用的新特点，完善相关规定：禁止非法代开发票（新办法第十六条）；不得介绍他人转让发票（包括通过手机短信介绍买卖信息），不得受让、开具、存放、携带、邮寄和运输假发票（知道或者应当知道是假发票），不得以其他凭证代替发票使用，税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道（新办法第二十四条）。
2、进一步明确禁止虚开发票行为，并运用现代信息化手段予以有效防范
原办法仅规定应当“如实开具”，新办法增加禁止非法虚开发票规定：任何单位和个人不得为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票（新办法第二十二条）。目前比较常见的虚开行为就是在发票联多开（多报销）而在记账联和存根联上少开（少缴税），形成“大头小尾”，很难一一查证。近几年，税务总局依照税收征管法的规定推广使用税控装置，并试点通过网络发票管理系统开具发票，税务机关则借此直接监控纳税人开具的发票联信息，不必再依赖记账联和存根联信息，效果很好。因此，新办法规定：安装税控装置的单位和个人应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据；积极推广使用税务机关的网络发票管理系统开具发票。同时，对使用非税控电子器具开具发票也作了进一步规范（新办法第二十三条）。
3、简化程序，为纳税人合法使用发票提供方便，杜绝纳税人使用假发票
新办法取消了发票领购环节的资格审核程序，规定纳税人凭税务登记证、身份证明和发票专用章印模即可办理领购手续，主管税务机关在5个工作日内发给发票领购簿（新办法第十五条）。需要临时使用发票的单位和个人，可以直接向税务机关申请代开发票；税务机关也可以委托其他单位代开发票（新办法第十六条）。
（二）加大对发票违法行为的惩处力度
根据国办发[2008]124号文件和协调小组会议要求，新办法加大了对发票违法行为的惩处力度，主要体现在以下三方面：
1、补充规定了发票违法行为及其相应的法律责任
新办法规定：非法代开发票的，按照虚开行为追究法律责任（新办法第二十二条）。介绍他人转让发票的，以及存放、携带、邮寄或者运输假发票的，按照伪造、变造、转让发票的行为追究法律责任（新办法第二十四条）。
2、提高了现行办法已经规定的发票违法行为的罚款数额，同时区分轻重规定不同的罚款档次
对虚开发票行为，原办法规定处1万元以下罚款，新办法根据虚开金额的多少区分为5万元以下、5万元至50万元二档罚款（新办法第三十七条）；对私自印制、伪造、变造、买卖发票等违法行为，原办法规定处1万元以上5万元以下的罚款，新办法按情节轻重区分为1万元至5万元、5万元至50万元两档罚款（新办法第三十八条）。
3、增加了必要的行政措施
新办法规定，对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位或者个人，税务机关可以向社会公告（新办法第四十条）。
（三）调整和完善发票管理行政许可制度
原办法中规定的行政许可，有的与后来实行的行政许可法的要求不一致，有的已经被国务院有关决定所取消。因此，新办法对此作了以下修订：
1、根据行政许可法的规定，明确了发票印制企业必须具备的条件：（1）取得印制经营许可证和营业执照；（2）设备、技术水平能满足印制发票的需要；（3）有健全的财务制度以及严格的质量监督、安全管理和保密制度。税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证（新办法第八条）。
2、根据《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）的规定，取消了税务机关“对生产发票防伪专用品的企业资格认定” （原办法第八条）。
3、根据《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2007]33号）的规定，取消了“发票领购资格审核” （原办法第十六条）；取消“使用计算机开具发票审批”（原办法第二十四条），同时规定纳税人应将计算机的程序说明报主管税务机关备案” （新办法第二十三条）；将“拆本使用发票审批”调整为不得“拆本使用发票” （新办法第二十四条）；将“跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票审批”调整为“除国务院税务主管部门规定的特殊情形外”，不得跨区域携带、邮寄、运输发票（新办法第二十五条）。
二、修订的主要内容
（一）总则修订的内容
发票办法总则没有进行实质内容的修订。发票细则将发票联次、冠名发票审批由县（市）以上税务机关上收到省以上税务机关。
1、发票联次、美元指數内容问题
这次实施细则总则部分修订的最大变化是将原实施细则的第三条“根据需要县（市）以上税务机关可适当增减发票联次的规定”修改为“省以上税务机关可根据发票管理以及纳税人经营业务需要增减除发票联以外的其他联次，并确定其用途”。
实施细则第四条规定：发票的基本内容包括:发票的名称、发票代码和号码、联次及用途、客户名称、开户银行及账号、商品名称或经营项目、计量单位、数量、单价、大小写金额、开票人、开票日期、开票单位(个人)名称(章)等。
省以上税务机关可根据经济活动以及发票管理需要，确定发票的具体内容。
将原实施细则第七条的关于“印有本单位名称发票的审批权由县（市）以上税务机关”修改为“向省以上税务机关申请”。
2、简并发票票种、统一发票式样
简并票种后，票种设置按照发票的填开方式，简并为通用机打发票、通用手工发票和通用定额发票三大类。发票名称为“××省××税务局通用机打发票”、“××省××税务局通用手工发票”、“××省××税务局通用定额发票”。各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局可根据本地实际情况，在通用发票中选择本地使用的票种和规格。?
（1）通用机打发票?
（2）通用手工发票?
（3）通用定额发票?
（4）印有单位名称的发票?
（5）暂时保留的票种?
考虑到目前有些全国统一使用的票种暂不宜取消，决定保留“航空运输电子客票行程单”、“机动车销售统一发票”、“二手车销售统一发票”、“公路内河货物运输业统一发票”、“建筑业统一发票”、“不动产销售统一发票”、”换票证”。?
与原发票管理办法相比，新发票管理办法的重大变化，表现在以下方面：
(一)补充和完善了有关防控措施
针对目前发票违法行为的新动向，新办法对原办法规定的有关防控措施作了以下三个方面的补充和完善：
1、进一步严密防范和制止假发票的制作、扩散和使用
原办法已经明确禁止伪造、变造、转借、转让发票的行为，新办法针对目前假发票制作、扩散和使用的新特点，完善相关规定：禁止非法代开发票（新办法第十六条）；不得介绍他人转让发票（包括通过手机短信介绍买卖信息），不得受让、开具、存放、携带、邮寄和运输假发票（知道或者应当知道是假发票），不得以其他凭证代替发票使用，税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道（新办法第二十四条）。
2、进一步明确禁止虚开发票行为，并运用现代信息化手段予以有效防范
原办法仅规定应当“如实开具”，新办法增加禁止非法虚开发票规定：任何单位和个人不得为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票（新办法第二十二条）。目前比较常见的虚开行为就是在发票联多开（多报销）而在记账联和存根联上少开（少缴税），形成“大头小尾”，很难一一查证。近几年，税务总局依照税收征管法的规定推广使用税控装置，并试点通过网络发票管理系统开具发票，税务机关则借此直接监控纳税人开具的发票联信息，不必再依赖记账联和存根联信息，效果很好。因此，新办法规定：安装税控装置的单位和个人应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据；积极推广使用税务机关的网络发票管理系统开具发票。同时，对使用非税控电子器具开具发票也作了进一步规范（新办法第二十三条）。
3、简化程序，为纳税人合法使用发票提供方便，杜绝纳税人使用假发票
新办法取消了发票领购环节的资格审核程序，规定纳税人凭税务登记证、身份证明和发票专用章印模即可办理领购手续，主管税务机关在5个工作日内发给发票领购簿（新办法第十五条）。需要临时使用发票的单位和个人，可以直接向税务机关申请代开发票；税务机关也可以委托其他单位代开发票（新办法第十六条）。
（二）加大对发票违法行为的惩处力度
根据国办发[2008]124号文件和协调小组会议要求，新办法加大了对发票违法行为的惩处力度，主要体现在以下三方面：
1、补充规定了发票违法行为及其相应的法律责任
新办法规定：非法代开发票的，按照虚开行为追究法律责任（新办法第二十二条）。介绍他人转让发票的，以及存放、携带、邮寄或者运输假发票的，按照伪造、变造、转让发票的行为追究法律责任（新办法第二十四条）。
2、提高了现行办法已经规定的发票违法行为的罚款数额，同时区分轻重规定不同的罚款档次
对虚开发票行为，原办法规定处1万元以下罚款，新办法根据虚开金额的多少区分为5万元以下、5万元至50万元二档罚款（新办法第三十七条）；对私自印制、伪造、变造、买卖发票等违法行为，原办法规定处1万元以上5万元以下的罚款，新办法按情节轻重区分为1万元至5万元、5万元至50万元两档罚款（新办法第三十八条）。
3、增加了必要的行政措施
新办法规定，对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位或者个人，税务机关可以向社会公告（新办法第四十条）。
（三）调整和完善发票管理行政许可制度
原办法中规定的行政许可，有的与后来实行的行政许可法的要求不一致，有的已经被国务院有关决定所取消。因此，新办法对此作了以下修订：
1、根据行政许可法的规定，明确了发票印制企业必须具备的条件：（1）取得印制经营许可证和营业执照；（2）设备、技术水平能满足印制发票的需要；（3）有健全的财务制度以及严格的质量监督、安全管理和保密制度。税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证（新办法第八条）。
2、根据《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）的规定，取消了税务机关“对生产发票防伪专用品的企业资格认定” （原办法第八条）。
3、根据《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2007]33号）的规定，取消了“发票领购资格审核” （原办法第十六条）；取消“使用计算机开具发票审批”（原办法第二十四条），同时规定纳税人应将计算机的程序说明报主管税务机关备案” （新办法第二十三条）；将“拆本使用发票审批”调整为不得“拆本使用发票” （新办法第二十四条）；将“跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票审批”调整为“除国务院税务主管部门规定的特殊情形外”，不得跨区域携带、邮寄、运输发票（新办法第二十五条）。
二、修订的主要内容
（一）总则修订的内容
发票办法总则没有进行实质内容的修订。发票细则将发票联次、冠名发票审批由县（市）以上税务机关上收到省以上税务机关。
1、发票联次、美元指數内容问题
这次实施细则总则部分修订的最大变化是将原实施细则的第三条“根据需要县（市）以上税务机关可适当增减发票联次的规定”修改为“省以上税务机关可根据发票管理以及纳税人经营业务需要增减除发票联以外的其他联次，并确定其用途”。
实施细则第四条规定：发票的基本内容包括:发票的名称、发票代码和号码、联次及用途、客户名称、开户银行及账号、商品名称或经营项目、计量单位、数量、单价、大小写金额、开票人、开票日期、开票单位(个人)名称(章)等。
省以上税务机关可根据经济活动以及发票管理需要，确定发票的具体内容。
将原实施细则第七条的关于“印有本单位名称发票的审批权由县（市）以上税务机关”修改为“向省以上税务机关申请”。
2、简并发票票种、统一发票式样
简并票种后，票种设置按照发票的填开方式，简并为通用机打发票、通用手工发票和通用定额发票三大类。发票名称为“××省××税务局通用机打发票”、“××省××税务局通用手工发票”、“××省××税务局通用定额发票”。各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局可根据本地实际情况，在通用发票中选择本地使用的票种和规格。?
（1）通用机打发票?
（2）通用手工发票?
（3）通用定额发票?
（4）印有单位名称的发票?
（5）暂时保留的票种?
考虑到目前有些全国统一使用的票种暂不宜取消，决定保留“航空运输电子客票行程单”、“机动车销售统一发票”、“二手车销售统一发票”、“公路内河货物运输业统一发票”、“建筑业统一发票”、“不动产销售统一发票”、”换票证”。?