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最高人民检察院解读《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》
一、文件的背景和起草过程。
扣押、冻结涉案款物，是检察机关在查办职务犯罪案件中收集、保全证据的重要侦查措施，同时又与当事人的合法权益密切相关。最高人民检察院对此项工作一直予以高度重视，1996年发布了《人民检察院立案侦查案件扣押物品管理规定（试行）》，2001年又结合检察工作实际，制发了《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》（下称《管理规定》）。2004年，高检院在全国开展了“清理扣押、冻结款物专项活动”，同时启动了《管理规定》的修改工作。2006年3月27日，修改后的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》印发实施，对规范人民检察院扣押、冻结款物工作发挥了积极作用。但从实践看，检察机关扣押、冻结涉案款物工作仍存在一些问题，如可以扣押、冻结的涉案款物的界限和范围不很明确；扣押、冻结、处理涉案款物的有关程序不健全、不完善；一些新情况如小金库、证券期货如何处理不好把握等等。为解决实践中的突出问题，规范检察机关执法办案，全国检察机关在2009年开展了直接立案侦查案件扣押、冻结款物专项检查工作，集中检查和纠正扣押冻结款物工作中的不规范问题。在此期间，曹建明检察长两次作出重要批示，要求进一步修改完善全国检察机关统一的扣押、冻结、处理涉案款物的规定。最高人民检察院成立了专门调研小组，经过深入调查研究形成修改稿后，反复征求了高检院各有关部门以及各省级检察院的意见，并始终注意结合全国检察机关直接立案侦查案件扣押、冻结款物专项检查工作的情况进行研究修改。今年4月7日，最高人民检察院第十一届检察委员会第三十三次会议审议通过了该规定，近日印发全国各级检察机关贯彻执行。
二、《工作规定》修改的主要内容和此次修改的指导思想。
2006年制定的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》有39条，这次修改增加至54条，其中，新增条文13条，作出重要修改的条文近20条，另有多个条文作了文字修改，未作修改的仅7个条文。《工作规定》进一步完善和规范检察机关扣押、冻结、保管、处理涉案款物的各个程序；增加监督制约的途径，强化对扣押、冻结、处理活动的监督制约；修改完善侦查终结报告、不起诉决定书、起诉书等相关文书的内容要求，强调扣押、冻结、保管、处理涉案款物活动都应当有文书记载，提高扣押、冻结活动的透明度；扩大当事人在检察机关扣押、冻结、处理涉案款物工作中的知情权、投诉权，增强当事人对扣押、冻结、处理涉案款物工作的监督力度，突出对当事人及有关利害关系人的权利保护等。
修改过程中，我们坚持了以下几条指导思想：
（一）加强监督制约
扣押、冻结涉案款物，是检察机关执法办案过程中违法违规行为多发易发的环节，也是加强对自身执法办案活动监督制约的关键环节。《工作规定》着眼于进一步健全完善相关措施和机制，力图多渠道、多途径加强对扣押、冻结、保管、处理环节的监督制约，健全监督机制，不留死角，不开口子。
（二）增强针对性，切实解决问题
本次修改针对实践中存在的突出问题，进一步修改、补充和完善有关规定，严格规范执法行为。如针对实践中有的检察机关使用“没收决定书”、“罚款决定书”等处理扣押、冻结的款物，作出明确禁止性规定。针对检察机关经常在办案中发现有关单位存在“小金库”的现象，规定了对此类问题的处理原则。针对扣押、冻结的涉案款物有的属于价格波动较大的股票、债券、基金、权证、期货、仓单、黄金等财产或者属于具有有效期限的汇票、本票、支票等票据的情况，规定了扣押、冻结后的灵活处理原则。
（三）增强可操作性
在修改过程中，我们坚持从实际出发、注重可操作性的原则，注意从便于检察机关执法办案、便于实施监督制约、便于当事人维护合法权益的角度，健全完善相关措施和机制。如为加强监察部门的监督检查，明确规定扣押、冻结、保管、处理的相关法律文书和清单都应当送监察部门。
三、最高人民检察院去年在全国范围内开展了检察机关直接立案侦查案件扣押、冻结款物专项检查工作，对于专项检查中发现的问题，《工作规定》有哪些针对性的规定呢？
前面说过，扣押、冻结、保管和处理涉案款物工作是检察机关执法办案的重要环节，也是检察队伍违纪违法问题的多发、易发环节。规范扣押、冻结、保管和处理涉案款物工作，集中整治违法违规现象不但十分重要，而且确有必要。从这次专项检查反映的问题看，少数地方和个别检察人员在扣押、冻结、保管和处理涉案款物工作中还存在着超范围扣押、不严格执行法定程序、不及时依法处理等问题，在一定程度上损害了检察机关执法公信力。
针对专项检查中发现的问题，《工作规定》主要从以下几个方面作出了明确的禁止性规定：
一是在总则第四条明确规定，人民检察院扣押、冻结、保管、处理涉案款物，必须严格依法进行。严禁以虚假立案或者其他非法方式扣押、冻结款物。对涉案单位私设账外资金但与案件无关的，不得扣押、冻结，可以通知有关主管机关或者其上级单位处理。严禁扣押、冻结与案件无关的合法财产。
二是在第五条明确规定，严禁在立案之前扣押、冻结款物。在立案之前发现涉嫌犯罪的款物，如果符合立案条件的，应当及时立案，并采取扣押、冻结措施，以保全证据和防止财产转移。人民检察院扣押、冻结涉案款物后，应当对案件及时进行侦查，不得在无法定理由情况下撤销案件或者停止对案件的侦查。
三是在第十一条明确规定，人民检察院扣押、冻结、处理涉案款物应当使用最高人民检察院统一制定的法律文书，填写必须规范、完备，文书存根必须完整。禁止使用“没收决定书”、“罚款决定书”等不符合规定的文书扣押、冻结、处理涉案款物。
四、《工作规定》修改的一个亮点是突出强调了对当事人合法权利的保护，请介绍一下这方面的规定。
在依法查处犯罪案件的同时，以人为本，规范、文明执法，切实维护当事人的合法权益，服务经济社会发展，促进社会和谐，是最高人民检察院明确的、一贯的要求。此次修改，从以下三个方面突出强调了对当事人合法权益的保护：
一是在第六条明确要求人民检察院扣押、冻结犯罪嫌疑人、被告人的涉案款物，应当为犯罪嫌疑人、被告人及其所扶养的家属保留必需的生活费用和物品。扣押、冻结单位的涉案款物，应当尽量不影响该单位正常的办公、生产、经营等活动。
扣押、冻结涉案款物，是检察机关在查办职务犯罪案件中收集、保全证据的重要侦查措施，同时又与当事人的合法权益密切相关。最高人民检察院对此项工作一直予以高度重视，1996年发布了《人民检察院立案侦查案件扣押物品管理规定（试行）》，2001年又结合检察工作实际，制发了《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》（下称《管理规定》）。2004年，高检院在全国开展了“清理扣押、冻结款物专项活动”，同时启动了《管理规定》的修改工作。2006年3月27日，修改后的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》印发实施，对规范人民检察院扣押、冻结款物工作发挥了积极作用。但从实践看，检察机关扣押、冻结涉案款物工作仍存在一些问题，如可以扣押、冻结的涉案款物的界限和范围不很明确；扣押、冻结、处理涉案款物的有关程序不健全、不完善；一些新情况如小金库、证券期货如何处理不好把握等等。为解决实践中的突出问题，规范检察机关执法办案，全国检察机关在2009年开展了直接立案侦查案件扣押、冻结款物专项检查工作，集中检查和纠正扣押冻结款物工作中的不规范问题。在此期间，曹建明检察长两次作出重要批示，要求进一步修改完善全国检察机关统一的扣押、冻结、处理涉案款物的规定。最高人民检察院成立了专门调研小组，经过深入调查研究形成修改稿后，反复征求了高检院各有关部门以及各省级检察院的意见，并始终注意结合全国检察机关直接立案侦查案件扣押、冻结款物专项检查工作的情况进行研究修改。今年4月7日，最高人民检察院第十一届检察委员会第三十三次会议审议通过了该规定，近日印发全国各级检察机关贯彻执行。
二、《工作规定》修改的主要内容和此次修改的指导思想。
2006年制定的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》有39条，这次修改增加至54条，其中，新增条文13条，作出重要修改的条文近20条，另有多个条文作了文字修改，未作修改的仅7个条文。《工作规定》进一步完善和规范检察机关扣押、冻结、保管、处理涉案款物的各个程序；增加监督制约的途径，强化对扣押、冻结、处理活动的监督制约；修改完善侦查终结报告、不起诉决定书、起诉书等相关文书的内容要求，强调扣押、冻结、保管、处理涉案款物活动都应当有文书记载，提高扣押、冻结活动的透明度；扩大当事人在检察机关扣押、冻结、处理涉案款物工作中的知情权、投诉权，增强当事人对扣押、冻结、处理涉案款物工作的监督力度，突出对当事人及有关利害关系人的权利保护等。
修改过程中，我们坚持了以下几条指导思想：
（一）加强监督制约
扣押、冻结涉案款物，是检察机关执法办案过程中违法违规行为多发易发的环节，也是加强对自身执法办案活动监督制约的关键环节。《工作规定》着眼于进一步健全完善相关措施和机制，力图多渠道、多途径加强对扣押、冻结、保管、处理环节的监督制约，健全监督机制，不留死角，不开口子。
（二）增强针对性，切实解决问题
本次修改针对实践中存在的突出问题，进一步修改、补充和完善有关规定，严格规范执法行为。如针对实践中有的检察机关使用“没收决定书”、“罚款决定书”等处理扣押、冻结的款物，作出明确禁止性规定。针对检察机关经常在办案中发现有关单位存在“小金库”的现象，规定了对此类问题的处理原则。针对扣押、冻结的涉案款物有的属于价格波动较大的股票、债券、基金、权证、期货、仓单、黄金等财产或者属于具有有效期限的汇票、本票、支票等票据的情况，规定了扣押、冻结后的灵活处理原则。
（三）增强可操作性
在修改过程中，我们坚持从实际出发、注重可操作性的原则，注意从便于检察机关执法办案、便于实施监督制约、便于当事人维护合法权益的角度，健全完善相关措施和机制。如为加强监察部门的监督检查，明确规定扣押、冻结、保管、处理的相关法律文书和清单都应当送监察部门。
三、最高人民检察院去年在全国范围内开展了检察机关直接立案侦查案件扣押、冻结款物专项检查工作，对于专项检查中发现的问题，《工作规定》有哪些针对性的规定呢？
前面说过，扣押、冻结、保管和处理涉案款物工作是检察机关执法办案的重要环节，也是检察队伍违纪违法问题的多发、易发环节。规范扣押、冻结、保管和处理涉案款物工作，集中整治违法违规现象不但十分重要，而且确有必要。从这次专项检查反映的问题看，少数地方和个别检察人员在扣押、冻结、保管和处理涉案款物工作中还存在着超范围扣押、不严格执行法定程序、不及时依法处理等问题，在一定程度上损害了检察机关执法公信力。
针对专项检查中发现的问题，《工作规定》主要从以下几个方面作出了明确的禁止性规定：
一是在总则第四条明确规定，人民检察院扣押、冻结、保管、处理涉案款物，必须严格依法进行。严禁以虚假立案或者其他非法方式扣押、冻结款物。对涉案单位私设账外资金但与案件无关的，不得扣押、冻结，可以通知有关主管机关或者其上级单位处理。严禁扣押、冻结与案件无关的合法财产。
二是在第五条明确规定，严禁在立案之前扣押、冻结款物。在立案之前发现涉嫌犯罪的款物，如果符合立案条件的，应当及时立案，并采取扣押、冻结措施，以保全证据和防止财产转移。人民检察院扣押、冻结涉案款物后，应当对案件及时进行侦查，不得在无法定理由情况下撤销案件或者停止对案件的侦查。
三是在第十一条明确规定，人民检察院扣押、冻结、处理涉案款物应当使用最高人民检察院统一制定的法律文书，填写必须规范、完备，文书存根必须完整。禁止使用“没收决定书”、“罚款决定书”等不符合规定的文书扣押、冻结、处理涉案款物。
四、《工作规定》修改的一个亮点是突出强调了对当事人合法权利的保护，请介绍一下这方面的规定。
在依法查处犯罪案件的同时，以人为本，规范、文明执法，切实维护当事人的合法权益，服务经济社会发展，促进社会和谐，是最高人民检察院明确的、一贯的要求。此次修改，从以下三个方面突出强调了对当事人合法权益的保护：
一是在第六条明确要求人民检察院扣押、冻结犯罪嫌疑人、被告人的涉案款物，应当为犯罪嫌疑人、被告人及其所扶养的家属保留必需的生活费用和物品。扣押、冻结单位的涉案款物，应当尽量不影响该单位正常的办公、生产、经营等活动。